Rénovation urbaine

De la rénovation urbaine au droit au logement opposable : une politique -hélas- cohérente…

Dans les récents débats français sur le logement autour de l’instauration d’un droit au logement opposable (DALO), la question des démolitions de logements sociaux dans les quartiers populaires, sous la houlette de l’Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU), n’a pas été questionnée. Recueillant un relatif consensus, cette politique, amorcée durant les dernières années du gouvernement de la gauche plurielle et accélérée par Jean-Louis Borloo, est massivement soutenue par les élus locaux de toutes tendances qui en attendent des subventions, et par les partenaires sociaux réunis au sein de la structure paritaire UESL, qui gère le 1 % logement. Les quelques voix discordantes, émanant de chercheurs, de politiques marginalisés ou de collectifs d’habitants esseulés et dépourvus de ressources militantes suffisantes, ne parviennent pas à ébranler une politique qui tourne à l’autocongratulation (« Un succès qui nous oblige »¹ annoncent les sénateurs Philippe Dallier et Roger Karoutchi ; le député Philippe Pemezec dans son rapport note un « succès incontestable » et « estime qu’il conviendrait même d’aller plus loin » dans « la destruction d’immeubles »²).

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Quand l’ANRU déloge…

Dans le cadre du programme national de rénovation urbaine proposé par Jean-Louis Borloo pour la période 2004-2013, ce sont 250 000 logements sociaux qui sont promis à la démolition, à un moment où les deux tiers des 1,4 millions demandeurs de logement social restent chaque année sans réponse, et où l’effort de construction commence juste à péniblement rattraper des années de déficit. D’un point de vue purement comptable, même si la règle du « 1 pour 1 » (1 logement social reconstruit pour 1 démoli) était au final respectée, l’opération phagocyte les budgets³, diminue le nombre de logements disponibles et allonge d’autant la file d’attente des demandeurs.

« Pour se conformer au formalisme statistique du « 1 pour 1 », explique le sociologue Charles Daubas, les acteurs vont inscrire au titre de cette offre nouvelle des opérations déjà financées avant le projet, rompant ainsi avec l’obligation légale d’une « offre nouvelle » (…) A l’ANRU, la transgression du principe du 1 pour 1 fait l’objet d’un accord tacite en tant qu’il s’oppose au principe de diversification. Selon Bernard Coloos, directeur de la Foncière logement : « on se bat pour la règle du 1 pour 1, car on manque de logement. Mais cette règle ne vaut que si on diversifie et on reconstruit du social hors du quartier. Ce n’est pas une fin en soi »⁴.

Au nom de la « mixité sociale » et de la lutte contre « les ghettos », la politique de l’ANRU permet donc de récupérer du foncier de valeur, parfois à proximité des centres-villes, pour en faire profiter les classes moyennes, au prix d’un transfert de population. Les logements reconstruits deviennent alors souvent inaccessibles pour les populations d’origine, avec « dans la plupart des cas l’application de loyers plus élevés, ce qui pose de réels problèmes financiers pour les familles disposant de revenus modestes. »⁵

La meilleure indication que l’Anru ne vise pas à servir les populations actuelles des quartiers, c’est que ces dernières sont rarement associées aux décisions. Les politiques de « concertation », soumises aux délais très brefs de l’ANRU, vont généralement du dédain assumé (« J’ai été élu sur un programme. Je l’exécute. La concertation, non : elle ferait apparaître des aspirations qu’on ne pourrait pas satisfaire », déclare le maire de Montfermeil Xavier Lemoine⁶) à la consultation de façade. D’après la synthèse du bilan d’étape du comité d’évaluation de l’ANRU lui-même, la « faible participation des habitants se caractérise par l’absence de prise en compte effective de l’avis des habitants sur les opérations de rénovation. »⁷

Face à des demandes minimales, comme la soumission des opérations de démolition à un accord des populations concernées par référendum, les autorités se contentent de nier le problème (d’après le sénateur Bernard Sellier, « La commission des affaires sociales considère que les procédures de consultation de la population déjà en vigueur, notamment pour les opérations de l’ANRU, sont suffisantes » ⁸) ou de contester la légitimité même d’un pouvoir décisionnel des habitants (« Les référendums, c’est pour les pays fascistes. Le meilleur référendum, c’est encore d’aller parler avec les habitants dans les cages d’escalier », déclarait Jean-Paul Alduy, sénateur-maire UMP et président du Conseil d’administration de l’ANRU⁹). Mais la méthode la plus simple consiste encore à se défausser sur les maires (« A l’ANRU, nous disons aux maires qu’ils sont responsables », « Le rôle de l’ANRU n’est pas de juger les projets », « On n’a pas imposé un modèle de concertation aux élus locaux. Je suis pour laisser les acteurs libres de trouver le chemin de la concertation »¹⁰). De leur côté, les accusés (maires, DDE, bailleurs…) renvoient la balle aux autorités centrales, qui financent et avalisent les projets, si bien que les habitants se trouvent privés d’interlocuteur.

Entre déni et défausse, cette déresponsabilisation générale tranche avec l’engagement affiché de l’Etat en faveur d’un droit au logement. A cet égard, l’antagonisme entre démolitions et droit au logement est soulevé avec une étonnante franchise par Jean-Paul Alduy lui-même. Plaidant pour retarder l’entrée en vigueur de l’opposabilité du droit au logement, il admet au Sénat que « la première étape [du DALO, l’ouverture du recours devant le tribunal administratif pour les mal-logés prioritaires dès 2008] est fragile dans son calendrier, sauf à compromettre tous les efforts consentis pour promouvoir la mixité sociale dans les cités HLM où se sont concentrées toutes les précarités. »¹¹ Le programme de rénovation urbaine irait donc dans un sens contraire au droit au logement ?

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… le DALO aménage la pénurie

A priori, les demandeurs prioritaires du DALO entreraient en concurrence avec les « démolis » à reloger de l’ANRU. Et pourtant, le DALO a bien été voté. Comment cette contradiction apparente peut-elle être résolue ? Paradoxalement, il y a une certaine cohérence : les démolitions de l’ANRU alimentent la pénurie de logements sociaux, et le DALO en aménage la gestion.

 

Certes, l’opposabilité du droit au logement, portée depuis 2001 par une plate-forme d’associations de défense des mal-logés, est une avancée. L’Etat reconnaît aujourd’hui son devoir impérieux de loger les demandeurs prioritaires (sur-occupés, SDF, sans-logis vivant chez des tiers, handicapés, menacés d’expulsion, en insalubrité…) qui ne peuvent pas accéder seuls au logement, assortit cette obligation de résultat d’un calendrier, et permet aux personnes lésées de saisir le tribunal administratif pour faire condamner l’Etat.

Toutefois, cette « loi vide » Fondation Abbé Pierre) votée au Parlement en mars 2007 n’est pas conforme à ces effets d’annonce. En effet, le parcours du combattant du mal-logé à la recherche d’un toit s’apparente à une machine à écrémer les prioritaires. Le schéma de la commission des affaires économiques censé résumer ce dispositif parle de lui-même : pour une personne démunie, c’est (presque) infaisable¹².

 

Tout d’abord, les commissions pourront laisser de côté les prioritaires « non-urgents », sans aucun critère précis. Ensuite, ces commissions pourront orienter les demandeurs vers un simple hébergement, qui ne permet pas de sortir de la précarité. Le droit au logement promis se transforme donc en simple droit à l’hébergement.

Et surtout, seuls le contingent préfectoral (100 000 logements par an) et les logements privés dits « PST » conventionnés avec l’ANAH (13 000), qui sont déjà saturés pour aider les demandeurs « indésirables », seront mobilisés pour loger les 3 millions de demandeurs prioritaires identifiés par le rapport 2006 du Haut Comité pour le logement des personnes défavorisées)¹³. Sont donc laissés à l’écart de l’effort national les contingents du 1 % logement, des bailleurs, des collectivités locales, le reste du parc privé conventionné ou même les locaux vacants réquisitionnés. Enfin, si le demandeur, à la fin de ce labyrinthe semé d’embûche, parvient à faire condamner l’Etat, ce dernier pourra avoir à verser une « astreinte », dont on ignore le montant, à un fonds régional, si bien que le demandeur de logement victorieux n’aurait aucune récompense : ni indemnité pour louer un appartement ni logement. L’absence d’incitation individuelle vide ainsi le dispositif de son potentiel menaçant pour l’Etat.

 

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Une politique du logement peu redistributive

Il faut admettre que ce gouvernement, malgré les virages provoqués par l’actualité médiatique, mène une politique relativement cohérente, dont le point commun réside, au-delà des effets d’annonce en faveur des banlieusards ou des SDF, à privilégier, avec constance, les classes moyennes, voire les classes moyennes supérieures.

 

La construction repart, mais pour qui ? La part de logements sous plafonds de ressources ou de sous plafond de loyers est en chute libre, passant de 60 % des constructions nouvelles en 2000 à 40 % en 2006. En chiffre absolu, le nombre de ces logements accessibles chute également, passant de 208 000 à 178 000¹⁴. Les deniers publics ont été gaspillés par les défiscalisations de Robien au profit des riches propriétaires sans contrepartie sociale, ce qui coûte, cette année 580 millions à l’Etat. Les aides à la personne, qui, avec 14 milliards d’euros, représentent deux fois le budget « Ville et logement » de Jean-Louis Borloo, qui semblent cibler les ménages modestes, aboutissent en réalité pour une grande partie (entre 50 et 80 % selon l’économiste Gabrielle Fack¹⁵) à entretenir la hausse des prix et s’apparente donc à une subvention aux bailleurs.

Dans les faits, dans les quartiers populaires, à qui profite la « mixité sociale » ? Aux classes moyennes, qui bénéficient des attentions des pouvoirs publics pour qu’elles daignent côtoyer les pauvres : TVA à 5,5 % pour habiter dans les ZUS, prêts à taux zéro pour des ménages gagnant jusqu’à 7 000 euros par mois, absence de surloyer de solidarité dissuasif en HLM quand on dépasse les plafonds de ressources… Autres cadeaux à cet lectorat de prédilection, la multiplication par huit des « PLS » (Prêts locatifs sociaux : des logements classés « sociaux » hauts de gamme) et les privilèges pour les logements privés de la Foncière Logement, dont le régime fiscal s’aligne désormais sur celui des HLM.

Dans un contexte d’austérité budgétaire, ces avantages ciblés vers les classes moyennes ou les bailleurs privés impliquent des coupes sur d’autres budgets plus sociaux. La part du PIB que les pouvoirs publics consacrent au logement est passée, depuis l’arrivée de la droite, sous la barre des 2 %, en raison du désengagement de l’Etat. Cette année, le budget « Ville et logement » est en baisse de 2 %. Les aides à la pierre ont chuté de 30 % depuis 2002…

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L’ANRU dans le DALO

L’ANRU s’est invitée furtivement au débat sur le droit au logement opposable. Lors du débat au Parlement, en effet, la mixité sociale utilisée pour justifier les opérations de démolitions est venue restreindre un peu plus le droit au logement. Ainsi, le préfet devra, dans sa lourde tâche de relogement, « tenir compte des objectifs de mixité sociale », en dirigeant les mal-logés vers les communes qui disposent le moins de logements sociaux, c’est-à-dire là où le contingent préfectoral est le plus faible. Loin de contester cette nouvelle limitation, l’opposition socialiste aurait souhaité aller encore plus loin, en empêchant le relogement « sur le territoire d’une commune dans laquelle le nombre de logements sociaux (…) représente plus de 50 % [après avoir pensé fixer le plafond à 40 %] du nombre de résidences principales. »¹⁶ Des élus socialistes de banlieue, comme François Pupponi, maire de Sarcelles, ont même commencé à plaider pour doter la loi SRU d’un plafond de pourcentage de logements sociaux, aux alentours de 50 %.

Le débat parlementaire de ce début d’année aura donc montré que cette « mixité sociale », déjà supérieure dans les faits au principe de non-discrimination, quand elle justifiait le refus des demandes de logements des immigrés par peur des « ghettos ethniques », prenait désormais également le pas sur l’objectif du droit au logement, pourtant déclaré « de valeur constitutionnelle » depuis 1995¹⁷, et tout « opposable » qu’il soit devenu…

Manuel Domergue

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