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1% Logement

 

Le 1% Logement est l’appellation usuelle de la Participation des Employeurs à l’Effort de Construction (PEEC). Initialement, le 1% Logement était destiné au financement de la construction de logements pour les salariés des entreprises. Progressivement, ce dispositif a été étendu à d’autres bénéficiaires et a développé son offre de service. Aujourd’hui, les entreprises employant dix salariés ou plus doivent acquitter chaque année une contribution égale à 0,45% de la masse salariale.

L’assujettissement concerne les entreprises dont l’effectif moyen mensuel de l’année civile écoulée (N-1) a été au moins égal à 10 salariés. Les entreprises qui ont franchi ce seuil au cours de l’année de référence bénéficient d’une exonération pendant 3 ans, puis d’un abattement dégressif (75%, 50%, 25%).

 

I – Evolution du dispositif et des relations avec les partenaires sociaux

 

Si le 1 % logement est une taxe prélevée sur les entreprises, destinée à favoriser, par différents types d’aides, l’accès des salariés au logement (aussi bien en locatif qu’en accession, social que libre), depuis la fin des années 1990, le 1 % logement a connu une série de mutations importantes qui ont notamment abouti à ce que le dispositif est aujourd’hui le principal financeur avec l’Etat de la politique de rénovation urbaine (le 1 % abonde pour moitié le budget de l’Agence Nationale de Rénovation Urbaine - ANRU). Cette mise à contribution de l’argent des entreprises, qui doit être mis en relation avec la création de l’association Foncière-Logement crée au même moment, semble dépasser le cadre traditionnel des missions du 1 % logement.

 

Le 1 % logement est aujourd’hui un partenaire incontournable de l’Etat dans sa politique de la ville et du logement. Parmi d’autres révélateurs, le dispositif alimente significativement au plan financier les deux principaux axes de politique publique en la matière que sont la rénovation urbaine et la relance de la construction de logements sociaux inscrite dans le plan de cohésion sociale.

 

Les partenaires sociaux (les organisations syndicales de salariés dites représentatives (CGT, CFDT, CGT-FO, CFTC, CFE-CGC) et deux organisations patronales MEDEF, CGPME), qui administrent le 1 % logement, étendent ainsi leur champ d’intervention à la sphère du logement, ce qui modifie sensiblement le paysage institutionnel dans le secteur.

 

Pour quelles raisons le 1 % logement, historiquement destiné à favoriser l’accès des salariés au logement, co-finance-t-il la politique de renouvellement urbain ?

 

La Participation des Employeurs à l’Effort de Construction (PEEC) a été instituée par décret le 9 août 1953. Initiative patronale à l’origine, cette taxe dont l’assiette équivaut à 1 % de la masse salariale est ainsi étendue à un grand nombre d’entreprises, dans le but de favoriser la construction de logements pour leurs salariés. Elle est perçue et gérée localement par des organismes collecteurs, parmi lesquels les Comités Interprofessionnels du Logement (CIL) ont une place prépondérante.

 

Si l’activité des CIL s’est exclusivement concentrée pendant plus de quarante ans sur la distribution de 2 prestations (les prêts pour l’accession à la propriété et les prêts complémentaires pour la construction de logements locatifs sociaux) elle s’est largement transformée à partir des années 1990.

 

• Les CIL ont d’abord diversifier leurs prestations : création des aides loca-pass en 1998 notamment (financement du dépôt de garantie et prise en charge des impayés de loyers par les CIL), bien au-delà de leur activité habituelle de prêteurs.

• En parallèle, leur activité a été progressivement encadrée par l’Union Economique et Sociale pour le Logement (UESL), sous l’égide des partenaires sociaux. La création en 1997 de cet organe, destiné à représenter les CIL au niveau national et à définir des règles en matière d’emploi des fonds, modifie fondamentalement les relations au sein d’un système historiquement déconcentré, l’UESL étant perçue par ses « associés collecteurs » comme les dépossédant d’une large part de leur autonomie : La péréquation d’une part croissante des fonds collectés au niveau national alimente largement ce sentiment.

• La tutelle des partenaires sociaux sur les organismes collecteurs est également assurée par l’Agence Nationale pour la Participation des Employeurs à l’Effort de Construction (ANPEEC), créée en 1987, qui a pour mission de contrôler la gestion et la conformité des activités des CIL avec les orientations nationales.

 

Un autre changement essentiel réside dans l’affirmation progressive de la vocation du 1 % logement à financer des dispositifs de politique publique, sans que cela n’entraîne de prestations directes pour les salariés (sous la forme de prêts ou d’attributions prioritaires de logement dans le parc d’HLM par exemple). Ainsi les conventions Etat/UESL de 2001 réorientent-elles une partie de la ressource vers la politique de renouvellement urbain, puis plus spécifiquement vers l’Agence Nationale pour la Rénovation Urbaine (ANRU) :

• le versement annuel de 557 millions d’€ par le 1 % logement représente environ la moitié du budget de l’agence.

• Le guichet unique créé en 2003 pour financer les projets de démolition d’immeubles d’HLM dans les zones urbaines sensibles. Le 1 % logement est à ce titre le principal financeur avec l’Etat d’un plan de rénovation urbaine dont les objectifs à atteindre à l’horizon 2011 ont été redéfinis en janvier 2005 : 250 000 démolitions, autant de constructions nouvelles et 400 000 réhabilitations de logements sociaux.

• Le 1 % logement est également mis à contribution en 2004 pour financer le plan de cohésion sociale : le « 1 % relance » constitue une enveloppe de prêts particulièrement avantageux pour les bailleurs sociaux devant permettre d’atteindre un objectif de 310 000 constructions nouvelles sur cinq ans.

• Enfin, le 1 % logement se dote d’outils nouveaux en matière de construction et de gestion de patrimoine : les partenaires sociaux étendent en 2003 leur influence aux entreprises sociales pour l’habitat (ESH, anciennes SA d’HLM). La loi d’orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine du 1er août 2003 donne la possibilité au 1 % logement d’être représenté dans les conseils d’administration des ESH à la hauteur des parts qu’il détient dans leur capital, et de devenir ainsi l’actionnaire de référence dans une centaine de sociétés.

• Plus fondamentalement sans doute, les conventions Etat/UESL de 2001 ont auparavant créé, avec l’association Foncière Logement, un circuit de financement du logement social alternatif à la filière HLM classique (qui repose sur les prêts de la Caisse des dépôts et consignations et des subventions de l’Etat). La Foncière Logement, alimentée par des fonds du 1 % logement et administrée par les partenaires sociaux, est un investisseur qui crée une offre locative nouvelle en se portant acquéreur ou en finançant la production de logements. Ses territoires d’intervention sont les quartiers touchés par la politique de rénovation urbaine (où elle a pour mission de reconstruire du logement privé, dans un objectif de mixité sociale), et les communes où l’offre en logements sociaux est insuffisante (les 20%) (où elle doit proposer aux salariés une gamme complète de logements aidés, du très social au logement intermédiaire). Le patrimoine de la Foncière Logement est destiné à être transféré gratuitement, après un délai d’au moins quinze ans, aux régimes de retraites complémentaires AGIRC et ARRCO, qui auront la possibilité de valoriser les actifs en les cédant à des organismes tiers ou en les gérant eux-mêmes.

 

Le 1 % logement a donc accompli sur une période courte une mutation sans précédent, aussi bien au niveau de ses équilibres internes, des prestations proposées aux salariés des entreprises, que de sa participation significative au financement de nouveaux axes de politiques publiques. Cette mutation ne peut se comprendre qu’au regard de la multitude des intérêts en présence. Chaque acteur s’efforce de faire prévaloir ses enjeux et de maximiser son influence. La mutation du 1 % logement s’analyse sur 2 périodes distinctes

 

1953-1995 : un contrôle unilatéral de l’Etat sur l’emploi de la ressource

L’évolution du 1 % logement a toujours été étroitement liée à celle de la politique publique du logement. Quand l’Etat décide en 1953 de généraliser cette taxe à une large part d’entreprises, c’est dans l’idée de disposer d’une ressource privée intégrée au financement de la politique qu’il met alors sur pied. Pendant plusieurs décennies, les subventions et les prêts que les CIL accordent aux bailleurs sociaux soutiennent l’effort de construction, à l’époque notamment de l’urbanisme de grands ensembles et de l’aménagement des villes nouvelles. Les prêts accordés par les CIL aux ménages ont accompagné pour leur part l’essor de l’accession à la propriété dans les années 1960-1970. Cette contribution importante à la politique de l’Etat s’explique avant tout par une convergence d’enjeux : la politique du logement social telle qu’elle est définie à l’Après-guerre s’adresse principalement aux ménages salariés, qui forment également le public visé par le 1 % logement.

 

Mais à partir du milieu des années 1970 l’objet de la politique du logement se modifie, sur la base de transformations du contexte socioéconomique et de nouvelles options politiques :

• Affirmation progressive d’une conception plus libérale de l’intervention de l’Etat

 

La convergence d’intérêt avec le 1 % logement est moins évidente. La pertinence de ses 2 prestations historiques est ainsi de plus en plus contestée :

• Le développement du système bancaire et la banalisation du crédit immobilier à partir des années 1960, conjugués à une baisse des taux d’intérêt au cours des années 1980, diminuent l’intérêt économique du prêt pour l’accession à la propriété.

• La forte baisse de la construction de logements sociaux à partir du milieu des années 1970 entraîne une diminution importante en volume des besoins de financements complémentaires.

• Le 1 % logement ne s’adapte pas à l’évolution des politiques du logement et se marginalise alors que les ressources des CIL ne cessent d’augmenter. La collecte, structurellement liée à la croissance économique, et les retours des prêts octroyés génèrent des liquidités importantes. Les ressources, en augmentation continue et qui ont de plus en plus de mal à être consommées, gonflent les trésoreries des CIL et encouragent certains d’entre eux à diversifier leurs activités, parfois loin de l’objet initial : développement d’activités financières, investissements dans l’immobilier de tourisme…

 

 

1995-2004 : l’entrée du 1 % logement dans le champ des relations paritairess

Au cours des années 1990, la sévère baisse du taux de la collecte opérée sur quelques années fait planer sur le 1 % logement une menace qui se matérialise brutalement en 1995 : le projet de loi de finances prévoit de prélever l’intégralité de la ressource, moins deux milliards de francs qui doivent permettre de gérer la liquidation du système. Cette mesure est demandée le ministère des finances, dans un contexte d’austérité marqué par la convergence vers les critères de Maastricht. Il s’agit dans ce cadre de limiter le déficit public, en transformant au besoin des ressources extrabudgétaires comme le 1 % logement en lignes fongibles du budget. Cette mesure s’oppose aux intérêts du ministère du logement, pour qui l’existence du 1 % logement est vitale, et qui n’a aucune garantie sur le fait de pouvoir bénéficier de la ressource dès lors qu’elle serait intégrée dans le budget national. Cette incertitude, qui génère un rapport de force entre ces deux entités au sein de l’Etat, a une influence déterminante sur l’évolution du dispositif.

 

Le 1 % logement est devenu statutairement paritaire dans les années 1970, mais les organisations syndicales n’ont jamais réussi à peser sur les destinées du dispositif (à compter qu’elles l’aient réellement souhaité). Quant aux instances patronales, la question du logement des salariés, comme d’autres formes d’engagements locaux, est désinvestie par une majorité d’employeurs, cependant, une partie du CNPF porte un grand intérêt au 1 % logement, notamment la Fédération Française du Bâtiment (FFB), pour qui l’existence d’un dispositif qui chaque année investit plusieurs centaines de millions de francs dans l’activité de construction représente un intérêt économique évident. Face à la stratégie adoptée par certains CIL de diversification des activités vers le courtage financier ou les assurances, la FFB s’est inquiétée de la réalité de l’investissement des fonds dans la construction.

 

En 1995 lorsque le ministère des finances prend une option sur les ressources du 1 % logement, il fournit involontairement aux partenaires sociaux un motif de remobilisation autour du dispositif du 1% et un projet paritaire s’impose, le MEDEF n’étant pas légitime pour gouverner le système seul face à l’Etat. L’ouverture faite vers les organisations syndicales profite essentiellement à la CFDT qui très vite devient l’interlocuteur du patronat. Les deux partenaires s’entendent sur la nécessité de « moderniser » le dispositif. Il s’agit principalement de légitimer la ressource dans le champ du financement des politiques publiques afin de s’assurer le soutien du ministère du logement et de la rendre inattaquable par le ministère des finances.

 

L’arbitrage interne au MEDEF : plusieurs sensibilités coexistent en son sein entre certaines fédérations locales dont les intérêts sont liés à ceux des CIL (qu’elles ont généralement créés), les libéraux partisans d’une suppression de la taxe, la technostructure qui gère le dossier, les fédérations professionnelles concernées à des titres divers : la FFB, mais aussi la Fédération Nationale des Promoteurs Immobiliers (FNPC), la Fédération Nationale des Agences Immobilières (FNAIM)… Les arbitrages internes au MEDEF se font au prix de jeux d’alliance complexes et les équilibres sont précaires.

 

Et pour la première fois lors de négociations, les partenaires entreprennent de retirer des contreparties des contributions du 1 % logement au budget national : contre le financement du prêt à taux zéro (PTZ), ils obtiennent des pouvoirs publics l’engagement de mettre en œuvre une réforme des structures visant à les mettre à la tête du dispositif. Le processus aboutit à la création de l’UESL en 1997, à travers laquelle les partenaires sociaux s’engagent à accompagner les politiques publiques par le biais de conventions librement consenties avec l’Etat. Un échange politique s’amorce entre le ministère du logement et les partenaires sociaux, destiné dans l’immédiat à sauvegarder le dispositif : le premier confère aux seconds une légitimité institutionnelle, qui lui permet en retour de négocier avec un interlocuteur unique le montant de la contribution du 1 % logement au financement de sa propre politique. 

 

La notion d’« échange politique », apparue dans les années 1970, décrit un processus qui est au fondement même des relations paritaires : « Le processus de l’échange politique […] est initié quand l’Etat partage une partie de ses prérogatives avec les organisations représentatives, les invitant à participer à l’élaboration et à la mise en œuvre de ses politiques. En retour, les syndicats, qui profitent des ressources matérielles et politiques distribuées par l’Etat, s’engagent à garantir le consensus social et à appuyer avec leurs ressources propres la légitimité et l’efficacité de l’action publique. ». A la différence près, dans le cas du 1 % logement, que le « consensus social » n’a jamais été menacé par l’activité syndicale sur le terrain du logement, historiquement faible, et que les partenaires sociaux appuient l’action publique par des « ressources » qui ne leur sont pas exactement « propres » mais qui proviennent de ce que l’Etat lui-même les a reconnu à la tête du dispositif.

 

Les principales étapes depuis 2001 :

Cette année là un tiers environ de la ressource 1 % logement demeure sans affectation au plan national et l’histoire se répète : le projet de loi de finances prévoit une nouvelle ponction des ressources pour financer le PTZ, tandis que le secrétariat d’Etat au logement souhaite étendre le loca-pass aux étudiants. Ces projets rencontrent l’opposition du MEDEF (Suite au vote de la loi des 35 heures, le MEDEF est en effet peu disposé à accepter une nouvelle contribution au budget de l’Etat) et de la CFDT, qui élaborent un contre-projet reposant sur deux nouvelles affectations de la ressource : une contribution financière aux opérations de démolition-reconstruction et la création d’un nouvel investisseur dans la production de logements. Si le premier élément du ticket répond à certains enjeux internes du 1 % logement (Il conforte les intérêts économiques de la FFB et doit par ailleurs permettre de revaloriser le patrimoine réservé par les CIL dans les zones urbaines sensibles, devenu répulsif pour les salariés), il s’analyse surtout comme une concession faite au secrétariat d’Etat au logement, destinée à remporter son adhésion sur le second élément, le projet de création de la Foncière Logement. Un arbitrage du cabinet du premier ministre est nécessaire pour valider le projet malgré l’opposition du ministère des finances. L’adossement de la Foncière Logement sur le dossier du financement des retraites, enjeu majeur des décennies à venir autant pour l’Etat que pour les partenaires sociaux, est censé protéger cette part de la ressource contre toute nouvelle velléité de fiscalisation. L’alliance est manifeste lorsque Jean-Louis Borloo, alors Ministre de la ville et de la rénovation urbaine, reprend à son compte la même sémantique lors de la création de l’ANRU et désigne explicitement l’adversaire commun : « Les financements confiés à l’ANRU seront sanctuarisés : le ministère du budget ne pourra plus y toucher ». (Le Monde, 19 juin 2003).

 

En 2003, les partenaires sociaux obtiennent la réforme de l’organisation de la gouvernance des ESH en contrepartie d’une augmentation de la contribution du 1 % logement au budget de l’ANRU.

 

En 2004, de nouvelles négociations aboutissent à la consolidation de la contribution du 1 % logement aux politiques gouvernementales (plan de rénovation urbaine et plan de cohésion sociale) et au principe d’une indemnisation financière annuelle des organisations patronales et syndicales à la tête de l’UESL pour leur gestion du dispositif. La loi de programmation pour la cohésion sociale du 18 janvier 2005 prévoit un « défraiement », dont le montant doit être fixé annuellement par l’assemblée générale du l’UESL, pour être ensuite réparti par le conseil d’administration entre les organisations représentant les employeurs et les salariés. Au gain politique s’ajoute donc un gain financier pour les partenaires sociaux.

 

II- Un échange stabilisé ?

 

L’évolution du 1 % logement procède à la fois de continuités et de ruptures. Les fonds du 1 % logement ont toujours soutenu les politiques publiques du logement. A ce titre, le financement de rénovation urbaine s’inscrit dans une certaine continuité. L’échange politique qui a permis la sauvegarde du dispositif constitue pour sa part une rupture fondamentale, en ce qu’il substitue à une régulation unilatérale de l’Etat une régulation négociée avec les partenaires sociaux. Cet échange est le produit de la rencontre de trois intérêts principaux :

• Premièrement, l’obligation pour l’Etat de financer son action par des ressources extrabudgétaires, et plus spécifiquement pour le ministère du logement de recaler la contribution du 1 % logement sur les politiques qu’il a mis en place depuis la fin des années 1970 (aides à la personne, accession sociale à la propriété, rénovation urbaine) ;

• Deuxièmement, la nécessité pour la fédération française du bâtiment de voir les fonds du 1 % continuer à irriguer l’activité économique du secteur ;

• Troisièmement, l’enjeu ressenti par les organisations syndicales (et peut-être davantage par la CFDT que par d’autres) de trouver de nouvelles sources de légitimité politique, voire de financement, dans un contexte général d’érosion des adhésions.

 

La création de nouvelles prestations, comme les aides loca-pass, et de nouveaux outils, comme la Foncière Logement, non encadrés par les textes réglementaires de la direction générale de l’urbanisme, de l’habitat et de la construction (DGUHC), répond à cet objectif d’aménager un espace autonome vis-à-vis des politiques gouvernementales à l’intérieur du 1 % logement. 

 

La CFDT a nourri en 2000 la tentation de sortir du cadre des décrets de 1953 par le biais d’un accord interprofessionnel redéfinissant le 1 % logement sur une base conventionnelle, mais le projet n’a pas été suivi par les représentants du MEDEF, soucieux de ne pas remettre en débat la question du 1 % logement au sein de leur organisation.

 

L’échange politique se consolide au fil des négociations et des conventions successives entre l’Etat et l’UESL (le passage d’une décision unilatérale à une décision négociée modifie également la nature de l’encadrement juridique du dispositif : aux articles réglementaires du code de la construction et de l’habitat se substituent à partir de la création de l’UESL en 1997 les orientations des conventions et des lois sur l’emploi des fonds (convention précédant ou suivant la loi selon les cas), que l’UESL se charge de faire respecter par les CIL au moyen de « recommandations »), et il semble se boucler en 2004 avec l’allocation de ressources financières aux partenaires sociaux comme gage de reconnaissance de leur rôle institutionnel.

 

Le 1 % logement doit-il financer indéfiniment les politiques gouvernementales ? Les coalitions, aussi bien intra qu’inter organisations sont fragiles. Il n’est pas certain qu’une remise en débat du positionnement du MEDEF en son sein aboutirait forcément à une défaite des libéraux partisans d’une suppression de la taxe et du retrait de l’organisation du dispositif.

 

La convergence de vue entre les organisations syndicales d’une part, entre celles-ci et le MEDEF d’autre part n’est pas éternellement garantie. Certaines conditions ont participé de la réussite de l’échange jusqu’à aujourd’hui : influence importante du président de la FFB au sein du MEDEF, liens politiques et syndicaux entre certains responsables confédéraux et des représentants de l’Etat (fonctionnaires de la DGUHC et membres des cabinets ministériels), etc. Ces conditions ne seront pas toujours réunies et le contexte peut ne plus être aussi favorable à l’avenir.

 

Du côté des partenaires sociaux, le 1 % logement, jusque là, a été l’affaire d’une poignée de techniciens des échelons centraux et est resté confiné dans une certaine confidentialité. L’absence de portage politique fort est en partie lié à la marginalité du domaine par rapport aux dossiers de la protection sociale (retraites, allocations familiales, assurance maladie, etc.), aussi bien dans le cas du 1 % logement que dans celui du financement des aides à la personne par la caisse nationale d’allocations familiales (Si la politique de la famille est prise en charge syndicalement dans le cadre de la CNAF, cela ne semble pas être le cas de la politique du logement, alors que la caisse finance significativement les aides à la personne (6,5 milliards d’€ en 2002, ce qui représentait 48 % du financement global de ces aides, contre 40 % pour l’Etat). Manifestation de cette relative confidentialité, le principe de l’abondement à terme des caisses de retraites complémentaires AGIRC et ARRCO par le patrimoine de la Foncière Logement ne semble pas avoir été pris en charge politiquement ni considérablement médiatisé (Le patrimoine de la Foncière Logement est censé consolider les régimes de retraites complémentaires de manière significative selon les estimations communiquées par les partenaires sociaux lors de sa création), ce qui concourt à remettre en cause la légitimité du sanctuaire que le mécanisme est censé construire autour de la ressource concernée et à fragiliser la position des partenaires sociaux vis-à-vis du ministère des finances.

 

Les velléités récurrentes de l’Etat, soit de fiscaliser le dispositif, soit de faire financer sa politique du logement par les fonds issus du prélèvement sur les entreprises, engendrent des négociations fréquentes. Elle menace régulièrement les frontières de l’espace autonome des partenaires sociaux, tout en formant la condition qui permet de préserver, voire d’étendre, celles-ci. Sans cette contrainte extérieure, les organisations syndicales n’auraient pas accédé à la tête du dispositif, celui-ci ne se serait pas réformé et aurait continué d’être encadré par la réglementation de la DGUHC. Un retrait, même partiel, de l’un des acteurs, peut bouleverser les termes de l’échange : la perspective, lorsque Nicolas Sarkozy était à sa tête, d’arbitrages interministériels (rendus par les cabinets du Premier Ministre ou du Président de la République) systématiquement défavorables au ministère des finances a contribué à accroître l’influence du ministère du logement (tirant pour sa part avantage du positionnement de Jean-Louis Borloo au sein de la majorité présidentielle). La disparition de l’adversaire gouvernemental le dispensant de s’assurer le soutien des partenaires sociaux, le ministère du logement a pu dès lors exprimer de nouvelles prétentions sur la ressource 1 % logement, velléités que les partenaires sociaux ont du contenir au prix de nouveaux compromis.

 

Le ministère des finances, tenant de l’austérité budgétaire, ne sort d’ailleurs pas tout à fait perdant de l’échange politique qui s’est cristallisé contre lui : la validation à travers la création de l’UESL de la vocation du 1 % logement à financer certains axes de la politique des pouvoirs publics accompagne un principe de désengagement financier partiel de l’Etat sur le terrain du logement. L’Etat finance de moins en moins les politiques de solidarité nationale qui sont normalement de son ressort…

 

D’autant que la décentralisation des politiques du logement, a été amorcée par la loi libertés et responsabilités locales d’août 2004, en transférant une partie des prérogatives de l’administration d’Etat (DGUHC et DDE) vers les collectivités territoriales (départements et Communauté d’Agglomération principalement). Les modalités de cette décentralisation ne sont pas encore totalement finalisées mais il est acquis que la politique du logement se définit désormais à plusieurs niveaux. Nul doute que le 1 % logement sera mis à contribution pour financer ces politiques locales, comme il a soutenu depuis sa création les politiques nationales.

 

Entre le 1% logement géré dans le cadre du paritarisme (syndicats/Medef) et les lois de décentralisation qui renvoient aux collectivités locales la responsabilité de la construction/rénovation du logement, l’Etat confirme chaque année un peu plus son désengagement…